《大兴安岭地区行署办公室关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》解读-z6尊龙旗舰厅

经行署同意，《大兴安岭地区行署办公室关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》（署办发〔2016〕1号）（以下简称《实施意见》）已于4月8日正式印发。这是我区实施“先照后证”改革、落实“严管”制度、进一步厘清部门监管责任的重要文件，是新形势下创新监管方式、构建新型市场监管体系的重要制度支撑，为推动全区市场监管现代化必将奠定坚实的基础。《实施意见》的颁布实施对于进一步深化商事制度改革、加强事中事后监管、维护有序的市场秩序具有重要的意义。

　　一、《实施意见》出台的背景

　　商事制度改革，降低了市场准入门槛，市场主体数量迅猛增加。同时，随着经济全球化的发展，市场主体经营形式越来越多样化，新经济、新业态层出不穷，市场主体活动的半径非常巨大，这就使得监管面临着越来越多新的挑战。如何加强新常态下的市场监管，是摆在各级政府、部门面前的重要课题。面对错综复杂的监管形势和日益繁重的监管任务，2015年9月29日，国务院常务会议审议通过了《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号），并于10月13日正式印发实施。黑龙江省政府也出台了《黑龙江省人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》（黑政发〔2015〕39号）文件，出台的文件，其主要目的是构建以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型监管体系。这样的一个监管体系，不仅仅是政府的事情，市场秩序的维护、公平竞争和良好营商环境的形成，应该是全社会的事情，需要构建企业自治、行业自律、社会监督和政府监管等四位一体的“社会共治”新格局。国务院、省政府出台的关于商事制度改革的重要文件，是为进一步加强“先照后证”改革后事中事后监管工作明确了指导思想、基本原则、目标任务和各部门的监管职责，是构建新型市场监管体系的顶层设计，是构成商事制度改革“放管服”三位一体总体布局的关键环节。

　　二、《实施意见》的起草过程

　　地委行署高度重视加强事中事后监管工作。国务院、省政府文件正式印发之后，行署领导立即作出重要批示，要求尽快制定我区的实施意见。按照行署领导的批示精神，地区工商局起草了《大兴安岭地区行署关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》征求意见稿，并分别印发全区工商系统和地直有关部门征求意见建议。对各部门提出的意见建议，逐条进行研究讨论、吸收采纳。几易其稿后，地区工商局将《实施意见》送审稿提交行署。4月8日，《实施意见》正式印发实施。

　　三、《实施意见》的主要特点

　　在制度设计上，《实施意见》坚持问题导向，注重改革的系统性、整体性、协同性和基层的可操作性。突出了三个方面的重要特点：一是突出针对性。《实施意见》坚持问题导向，着眼于厘清部门监管职责，聚焦加快构建以信用监管为核心的新型市场监管体系，做到有的放矢、靶向发力。《实施意见》对每项具体任务都明确了责任单位，对抓什么、怎么抓、抓到什么程度，都提出了明确的要求，形成了清晰的时间表、路线图。二是突出创新性。《实施意见》紧密结合我区实际，坚持改革创新，不固守既有政策，不拘泥现状形式，在法律法规规定范围内大胆探索，围绕加强事中事后监管提出了具体任务事项。三是注重可操作性。《实施意见》紧紧围绕国务院、省政府文件精神，对涉及的重点任务和改革落实，能量化的量化，能明确的明确，能突破的突破，充分考虑目前基层工作实际，力求做到各项工作都有抓手，便于各级抓好落实。

　　四、《实施意见》的基本框架

　　《实施意见》共分为指导思想、重点任务、工作要求三大部分。核心内容主要体现在第二部分“重点任务”中，涵盖了5个大项19项具体任务。附件是《大兴安岭地区行署“先照后证”改革后相关审批项目监管职责清单》。

第一部分：指导思想。提出了全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，认真贯彻落实党中央、国务院关于商事制度改革的决策部署，转变市场监管理念，明确监管职责，创新监管方式，规范监管行为，构建权责明确、透明高效的事中事后监管机制，努力维护公平竞争的市场秩序，促进我区经济社会持续健康发展。

第二部分：重点任务。明确了加强事中事后监管的具体任务及分工，主要包括：推行监管职责清单和行政审批事项目录管理、推进部门协同监管、推动监管方式创新、建立信用约束联合惩戒机制、构建社会共治格局等五个方面。

　　一是推行监管职责清单和行政审批事项目录管理。包括“建立监管职责清单和监管办法,实行行政审批事项目录管理”两个方面。要求各地、各部门切实落实“先照后证”改革，明确本部门承担的监管职责、法律依据、监管措施、工作机制，实现审批行为的公开便利。

　　二是推进部门协同监管。包括“实施“双告知”推动信用信息协同监管、落实部门监管职责、形成部门监管合力”三个方面。要求各部门按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，进一步明确部门监管职责，严格依法依规实施监管，切实加强“先照后证”改革后的事中事后监管，防止出现监管真空。

三是推动监管方式创新。包括“实施“双公示”推动市场主体信用信息统一公示、实施“双随机”抽查改革日常监管方式、加强风险监测防范、严格行政执法规范”等4个方面。要求各地、各部门推动市场主体信用信息在“全国一张网”公示。大力推广随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制，创新监管方式。工商部门、审批部门和行业主管部门要加强对市场行为的风险监测分析，加快建立对高危行业、重点工程、重要商品及生产资料、重点领域的风险防控机制。各级行政机关要依法履行监管职责，做到“法定职责必须为”。要加大行政执法力度，强化制度建设，细化行政执法程序，规范执法行为，落实行政执法责任制。

四是建立信用约束联合惩戒机制。包括“加快部门信息归集。做好信息统一公示。实现信息互联共享。建立联合惩戒机制。”等4个方面。要求工商部门、审批部门、行业主管部门要将企业申报的年度报告信息和即时信息、各部门的行政许可和行政处罚信息以及严重违法违规失信的“黑名单”信息通过企业信用信息公示系统完整归集在企业名下。加快企业信用信息公示“全国一张网”建设，按照“谁产生，谁公示，谁负责”原则，2016年底前初步实现各级政府有关部门统一通过“黑龙江省信用信息共享交换平台”，依法向社会公示其在履行职责过程中产生的市场主体信息，并对其公示信息的真实性、及时性负责。2016年底前,依托“黑龙江省信用信息共享交换平台”，对各级政府及有关部门产生的市场主体信用信息，实行开放共享和综合应用，实现监管信息的互联互通、实时传递和无障碍交换，提高监管效率和监管水平。2016年底前,依托企业信用信息公示系统实现体系完整、责任明确、高效顺畅、监督有力的政府部门联合惩戒失信主体工作机制。

　　五是构建社会共治格局。包括“推动市场主体自治、畅通投诉渠道、促进行业自律、发挥市场专业化组织的监督作用、发挥公众和舆论的监督作用”等5个方面。要求各地、各部门要在依法履行市场监管职责的同时，充分发挥法律法规的规范作用、行业组织的自律作用以及市场专业化服务组织、公众和媒体舆论的监督作用，促进市场主体自我约束、诚信经营。积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务，支持社会力量在市场监管中发挥作用。

　　第三部分：工作要求。从切实加强组织领导，落实属地监管责任。加强宣传培训，提高综合水平。完善执法体系，创新监管机制。加强督促检查，强化责任追究。等四个方面提出了措施要求。

　　五、《实施意见》的重点内容

　　一是严格按照分工履行监管职责。厘清部门监管职责，是《实施意见》的重要组成部分。《实施意见》提出，严格依法依规监管。各部门按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，履行监管职责。法律法规明确监管部门和监管职责的，要严格依法执行。法律法规没有明确监管部门和监管职责的，各部门要按照本级政府公布的“三定方案”和权力清单、责任清单履行监管职责。

　　《实施意见》提出，涉及行政许可的经营事项，由各审批机关履行监管职责。不涉及行政许可的一般经营事项，但有明确主管部门指导、规范和促进的行业领域，由行业主管部门牵头监管，并依法依规查处有关违法行为，有关职能部门配合；无明确主管部门的行业领域，由工商机关牵头监管，并依法依规查处有关违法行为，相关职能部门配合。审批机关和监管部门不一致的，按照法律、法规和国务院决定执行。

　　二是推进国家企业信用信息公示系统“全国一张网”建设。

　　建设国家企业信用信息公示系统，是国务院部署的一项重要任务，是加强部门协同监管、实施联合惩戒、构建以信用监管为核心的新型市场监管制度的前提和基础，对于社会共治，促进社会诚信体系建设具有重要意义。

　　《实施意见》提出，在系统建设方面，工商机关要按照省政府、省工商局的部署要求，进一步优化、升级国家企业信用信息公示系统（黑龙江），研究制定我区与国家企业信用信息公示“全国一张网”信息化建设对接方案；在信息归集方面，按照国家企业信用信息公示“全国一张网”提出的“一网归集，双向服务”的建设目标，省工商局加快建设与国家企业信用信息公示系统同构的省级系统，于2016年年底前，基本实现与黑龙江省公共信用信息平台的有效对接，形成能够支撑国家企业信用信息公示“全国一张网”建设需求和归集全省范围内企业信用信息交换共享的信息化能力；在信息互联共享方面，加快推进国家企业信用信息公示系统（黑龙江）归集的企业注册登记、备案、许可及企业年报等信息，与黑龙江省公共信用信息平台归集的政府部门相关企业信用信息的双向推送和互联共享。

　　三是制定了《大兴安岭地区行署“先照后证”改革后相关审批项目监管职责清单》共223项。其中，国务院公布的工商登记后置审批事项（155项），因法律修订改为工商登记后置审批事项（2项），省政府已公布的超出国务院公布事项之外的工商登记后置审批事项（16项），我省地方性法规、政府规章涉及的超出国务院公布事项之外的工商登记后置审批事项（13项），国务院公布的工商登记前置审批事项（37项）。

　　四是工商机关履行“双告知”职责。为解决“先照后证”改革后证照监管盲点和部门监管信息不对称问题，《实施意见》提出，县级以上地方政府要将工商登记后置许可事项“双告知”目录纳入政务服务平台管理。依托各级政务服务平台，建立同级部门间的“双告知”信息推送、信息认领和监管信息共享机制，实现相关信息的自动抄送、认领和反馈，为履行“双告知”职责提供必要的信息化支撑。

　　工商机关要认真履行“双告知”职责。在办理登记注册时，各级工商机关要告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批机关，并由申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。在办理登记注册后，各级工商机关要运用信息化手段，对经营项目的审批机关明确的，将市场主体登记注册信息通过本级政务服务平台及时告知同级相关审批机关。

　　六、《实施意见》保障措施

　　实行“先照后证”改革，加强事中事后监管，涉及的部门多、范围广、情况复杂，是一项系统工程，需要各级、各部门加强组织领导，明确责任，狠抓落实，扎实推进。为此，《实施意见》提出了四项措施要求：

　　一是切实加强组织领导。要求各级各部门要建立健全政府主导、部门主抓、社会参与、统筹推进的工作机制，着力强化工作执行力度，及时协调解决改革中遇到的重点难点问题，做到明确工作时限与扎实有效推进相结合，落实部门责任与强化协同配合相结合，贯彻工作要求与鼓励探索创新相结合，确保各项改革措施落实到位。

　　二是严格落实责任分工。要求各级各部门按照《实施意见》任务分工，进一步研究细化各项工作措施，认真落实到位。尤其对当前已经明确时间进度的任务，要倒排时间表，分解任务，责任到人，确保按时按要求完成。对持续推进的各项任务，要抓紧研究规划，提出时间表、路线图，分步推进实施。

　　三是加强舆论宣传引导。要求各级各部门通过多种途径、采取多种形式，积极宣传事中事后监管职责、措施、工作进展情况和成效，及时解答和回应社会关注的热点问题，鼓励和引导全社会广泛参与到改革中来。

　　四是强化工作督促检查。明确在地区推进政府职能转变领导小组领导下，商事制度改革组负责对本实施意见落实情况的统筹协调、跟踪了解、督促检查、考核通报。地区审计厅、局加大对履行法定职责等方面的审计力度，确保各项改革政策落实到位。