大兴安岭地区自然资源统一确权登记试点实施方案-z6尊龙旗舰厅

       为贯彻落实《国土资源部 中央编办 财政部 环境保护部 水利部 农业部 国家林业局关于印发<自然资源统一确权登记办法（试行）>的通知》(国土资发〔2016〕192号)要求，重点探索国务院确定的国有重点林区自然资源统一确权登记方法，实现统一登记与林业管理有序衔接，为全国全面推进自然资源统一确权登记工作提供经验，特制定本方案。
       一、指导思想
       全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照建立系统完整的生态文明制度体系的要求，在不动产登记的基础上，构建自然资源统一确权登记制度体系，逐步实现对大兴安岭地区辖区内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等所有自然生态空间统一进行确权登记，清晰界定全区各类自然资源资产的产权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界，推进确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，支撑自然资源有效监管和严格保护。
       二、基本原则
       （一）坚持资源公有、物权法定，尊重历史，实事求是，合理确定自然资源的物权种类和内容，开展统一确权登记。
       （二）坚持依法依规、划清边界，规范自然资源统一确权登记，全面明晰各类自然资源资产的产权主体，推进自然资源确权登记合法化。
       （三）坚持统筹兼顾、合理部署，在现有自然资源管理体制和格局的基础上，为相关改革预留空间，做好衔接，逐步划清全民所有、所辖不同层级政府行使所有权的边界。坚持以不动产登记为基础，构建自然资源统一确权登记制度体系，实现自然资源统一确权登记与不动产登记的有机融合。
       （四）坚持信息共享、合力推进，各相关部门要通力协作，积极稳妥推进建立统一的确权登记系统，确保确权登记成果质量。
       三、试点区域基本情况
       （一）社会经济概况
       1.地理位置
       大兴安岭地区是祖国最北部边疆，地处黑龙江省西北部，内蒙古自治区东北部，全区为多年冻土带。位于东经121°10′53〞至127°01′21〞；北纬50°07′02〞至53°33′42〞。全区总面积8.3万平方公里，政区跨黑龙江省和内蒙古自治区。属黑龙江省行政区面积为6.48万平方公里，占全区总面积的78.1％；属内蒙古自治区行政区面积为1.82万平方公里，占全区总面积的21.9％。在行政区划上有“3县4区”，26个镇，11个乡，“3县”为呼玛县、塔河县和漠河县，“4区”为4个行政管理区：加格达奇区、松岭区、新林区和呼中区。在林业区划上有“10局6区”，“10局”为松岭、新林、塔河、呼中、阿木尔、图强、西林吉、十八站、韩家园、加格达奇10个林业局，“6区”为呼中、南瓮河、双河、多布库尔、绰纳河和北极村6个国家级自然保护区。大兴安岭地区户籍在册人口47.2万人。
       大兴安岭地区的生态地位十分重要。一是作为国家重要的水源地和水源涵养区，其境内有500余条河流和153.08万公顷的湿地，水资源总量为160.76亿立方米/年，是黑龙江、嫩江两大水系及其重要支流的源头所在地，被《全国主体功能区规划》（2010年）列为国家重点生态功能区的八大水源涵养区之首，为北方重镇哈尔滨、大庆、齐齐哈尔等大中城市提供了宝贵的工农业生产及生活用水，也将为北水南调提供有效的水源补给，被《全国生态保护与建设规划（2013-2020年）》列为全国生态保护与建设重点之一。二是作为国家重要的碳汇基地，拥有5.60亿立方米森林活立木蓄积和高达81.86％的森林覆盖率，森林的生态价值远远高于直接经济价值。三是作为国家粮食安全的生命线，大兴安岭巨大的山体和茂密的森林共同抵御着西伯利亚寒流和蒙古高原旱风的侵袭，使来自东南方的太平洋暖湿气流在此涡旋，同时减缓了呼伦贝尔草原的沙化进程，为东北平原和华北平原营造了适宜的农牧业生产环境，由其庇护的耕地面积达1.4亿亩，占全国耕地面积近十分之一。四是作为国家仅有的天然寒温带生物种质基因库，是国家天然林主要分布区之一，也是我国唯一的寒温带明亮针叶林区，有各类野生维管束植物960种，鸟类资源250种，哺乳动物56种，鱼类有84种等，森林、草原、湿地和野生动植物资源，共同形成了我国具有代表性的寒温带生物基因库。
       2.社会经济发展情况。近年来，大兴安岭地区以经济建设为中心，积极应对经济下行的压力和挑战，创新发展“六大产业”，深入实施“三大工程”，积极营造“两大环境”，生态建设成效显著，产业发展势头强劲，社会民生明显改善，实现了“十三五”的良好开局。经初步核算，2016年全区实现地区生产总值（gdp）143.9亿元，按可比价格计算比上年增长6.3%，规模以上工业增加值增长9%，城镇居民人均可支配收入增长5.6%，农村居民人均可支配收入增长5%。
       3.生态文明建设情况。中央“十八大”提出加强生态文明建设，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，给大兴安岭地区经济社会发展指明了方向。2014年，大兴安岭地区编制了《黑龙江大兴安岭地区生态保护与建设示范区建设方案》（简称《建设方案》），建设内容界定为“以自然生态资源为对象开展的保护与建设”，建设期限为2015—2020年，以期通过示范建设，以点带面推动全区全面加强生态保护与建设，将大兴安岭地区建设成为“美丽、富庶、和谐”的国家级生态示范区，并成为其他地区尤其是国有林区开展生态保护与建设的学习样板。
       （二）自然资源现状。大兴安岭属东北组兴安山地地形区，全区地形总势呈东北-西南走向，属浅山丘陵地带，北部、西部和中部高，平均海拔573米。境内流域面积在1000平方公里以上的河流有28条，流域面积在100平方公里以上的河流有115条，流域面积在50平方公里以上的河流有208条，境内较大河流有呼玛河、额木尔河、盘古河、西尔根气河、多布库尔河、甘河、那都里河等，国际河流有黑龙江，省内地区间界河有嫩江。拥有6个国家级自然保护区（呼中、南瓮河、双河、多布库尔、绰纳河、北极村国家级自然保护区），9个省级自然保护区（岭峰、盘中、漠河笃斯越桔、盘古河、常青、呼源钻天柳6个林业省级自然保护区和呼中原麝、古里库黄芪、壮志草苁蓉3个野生药用资源保护区），3个国家级森林公园（加格达奇国家森林公园、呼中国家森林公园、北极村国家森林公园），1个国际重要湿地（南瓮河国际重要湿地），2个国家重要湿地（嫩江源头区、呼玛河国家重要湿地），9个国家湿地公园（试点）（双河源国家湿地公园、阿木尔国家湿地公园、漠河九曲十八湾国家湿地公园、古里河国家湿地公园、砍都河国家湿地公园、塔河固奇谷国家湿地公园、呼中呼玛河源国家湿地公园、漠河大林河国家湿地公园、十八站呼玛河国家湿地公园），2个省级地质公园（呼中苍山石林地质公园、漠河地质公园）。
       （三）自然资源确权登记现状。
       1991—1994年间，林业部先后为大兴安岭所属的10个林业局及呼中国家级自然保护区颁发了国有林权证，面积为799.06万公顷。
       2008年启动了全区范围内的第二次土地调查工作，2012年完成了包括农村土地调查、城镇及其他建制镇土地调查并通过省级验收。2013-2014年开展了农村集体土地确权登记发证工作，由于林权证覆盖等原因，导致我区农村集体土地所有权发证率仅为42%。2016年全力推进不动产统一登记工作，现已实现全域“发新停旧”的工作目标，完成了与国家平台的对接，数据整合工作正在进行。
       四、试点工作目标
       以不动产登记为基础开展并完成自然资源统一确权登记工作，重点探索国务院确定的国有重点林区内全要素自然资源统一确权登记方法，解决确权登记中遇到的问题，认真总结试点经验，提出推进确权登记的建议，为补充完善自然资源统一确权登记办法、推进全国自然资源统一确权登记提供参考。
       （一）完成自然资源统一确权登记工作。一是在集体土地所有权确权登记成果的基础上，科学划清国有和集体所有土地及承载的自然资源边界范围。二是对于国家所有的自然资源，启动自然资源的国家所有权的登记造册工作，进一步明确国有自然资源保护范围，进一步明确国有自然资源的产权主体、分级行使代表等。三是以不动产统一登记为基础，实现不动产登记簿与自然资源登记簿关联，建立自然资源登记信息与不动产登记信息互联互通共享的信息平台。
       （二）探索自然资源统一确权登记方法。在开展全要素的自然资源统一确权登记工作的基础上，结合当前正在开展的国有林区改革，重点探索国务院确定的国有重点林区内全要素自然资源统一确权登记方法，形成完整的自然资源统一确权登记体系，并认真总结试点确权登记的经验，提出推进确权登记的建议。
       五、试点工作任务
       以土地为基础，确定土地及其承载的各类自然资源所有权及其边界，调查反映全区各类自然资源的利用现状，在此基础上，开展自然资源统一确权登记，实现不动产登记簿与自然资源登记簿关联。对于国家所有的自然资源，启动自然资源的国家所有权的登记造册工作，明确国有自然资源保护范围，明确自然资源登记范围、程序和法律责任等，进一步明确国有自然资源所有权主体、所有权代表行使主体等。
       （一）科学划分国有和集体所有土地及承载的自然资源边界范围。依据《国土资源部、国家林业局关于国务院确定的重点国有林区不动产登记有关事项的通知》（国土资发〔2016〕190号）要求，尽快厘清全区国有和集体土地所有权主体，进一步明确现有林权证范围内覆盖的原集体土地所有权及其他国有建设用地使用权等权利范围，通过最终更新的集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证和土地利用现状图相叠加，明确国有未利用土地的范围，结合国家、省、地区相关规划和自然资源保护范围，确定需要实施统一确权登记的自然资源范围。
       （二）开展自然资源统一确权登记。
       按照《自然资源统一确权登记办法（试行）》要求，自然资源统一确权登记工作包括划分自然资源登记单元、自然资源所有权和基本状况登记、自然资源用益物权关联、自然资源登记附图制定、自然资源登记信息平台搭建等任务。划分自然资源登记单元是为了确定登记的范围和边界，并以登记单元为边界明确其范围内的自然资源的数量、质量、面积、公共管制等基本信息，在此基础上进一步查清单元内各类自然资源的所有权、用益物权等权属信息，将自然资源的基本信息、权属信息进行登记附图和建立数据库信息，最终以不动产信息平台为基础，达到不动产登记与自然资源登记的融合，实现相关部门资源信息互通互享。
       1.划分自然资源登记单元。自然资源登记单元是自然资源确权登记的基本单元，需要按照不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度并结合生态功能的完整性、集中连片等原则进行划定。因此需要开展自然资源生态功能重要性和完整性调查、独立自然资源登记单元划分、登记单元边界衔接等工作。
       （1）自然资源生态功能重要性和完整性调查。以自然资源相关保护规划、国家审批为依据，确定自然资源国家、省级、地方保护重要性级别，并从生态系统性的角度对自然资源生态完整性进行调查评价。
       （2）湿地、自然保护区、水流等独立自然资源登记单元划分。以国家审批自然保护区范围线为依据划定自然保护区登记单元，以林业集团公司所属林业局湿地斑块划定湿地登记单元，以水域、岸线边界划定水流登记单元。
       （3）其他自然资源登记单元划分。扣除湿地、自然保护区、水流等独立自然资源登记单元，按照生态功能完整性和集中连片等原则，划分其他自然资源登记单元。
       （4）登记单元边界与权属边界衔接。结合登记单元内自然资源的所有权、使用权等权属边界对初步划定的自然资源登记单元边界进行修正。
       2.自然资源基本状况登记。自然资源基本状况登记需要登记单元内自然资源的数量、质量、面积、用途管制要求、生态红线要求等基本内容。为了保证登记信息科学精确，需要开展以自然资源现状调查和公共管制规划调查工作。
       （1）自然资源基本信息状况调查。以土地利用现状调查（自然资源调查）成果为基础，结合森林、草地、水、矿产等各类自然资源专项普查或调查成果，开展实地调查工作，将登记单元内自然资源的坐落、空间范围、面积、数量、质量等基本信息登记入簿。
       （2）公共管制内容调查登记。以生态保护规划、环境保护专项规划、水流域资源专项综合规划、林地保护利用规划等自然资源保护规划为依据，查清各类法律法规或规划红线对本单元内各类自然资源的生态保护要求，以依法确定的自然资源用途管制规划为依据，调查对本登记单元相应的用途管制要求，将登记单元内各类自然资源的公共管制信息全部登记入簿（特别注意，管制信息如果涉及已经登记的用益物权，要依法开展）。
       3.自然资源所有权登记。自然资源统一确权登记需要登记单元内自然资源的所有权信息，自然资源所有权包括全民所有权和集体所有权两大类。
       （1）国家所有权勘测定界。以农村集体土地所有权登记为依据，划清全民所有和集体所有的边界。
       （2）国家所有权登记。以分级行使国家所有权体制改革为基础，划清不同层级政府行使所有权边界，登记国家所有权代表和代表行使内容。
       4.自然资源用益物权登记信息关联。自然资源统一确权登记需要关联单元内各类自然资源的用益物权登记信息，不动产统一登记工作已经将森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权等信息登记入库，因此需要借助不动产统一登记的成果，完成自然资源用益物权登记信息的关联。
       5.自然资源登记单元附图制定。在土地利用现状调查基础上，结合国家土地所有权边界、集体土地所有权边界、自然资源用益物权边界制定自然资源登记单元附图，明确自然资源登记单元范围线及界址点坐标、国家所有权权属范围线、地类界线、不动产登记单元线及地类代码等基本信息。并以附图为基础，建立自然资源信息数据库。
       6.自然资源登记信息平台搭建。建立以不动产登记信息管理基础平台为基础的自然资源登记信息数据库，在不动产登记信息管理基础平台上开发预留模块，实现自然资源登记信息数据库纳入不动产登记数据库，同时纳入国土资源“一张图”及综合监管平台，最终将融合后的信息平台中的自然资源登记信息与农业、水利、林业、环保等相关部门管理信息的互通共享，服务自然资源的确权登记和有效监管。
       （三）完成国有重点林区不动产变更和转移登记。依据本次调查机构对国有重点林区森林、林木和林地进行权籍调查的成果，结合实际，重新确定林权范围，由不动产所在地国土资源部门、林业资源部门共同出具审核意见，报国土资源部予以核实确认。不动产单元代码在行政区域地籍区（子区）划定成果基础上编制。经核实，不属于林权范围内的用地划出后，所涉林业局应当向国土资源部申请森林、林木和林地的变更或转移登记，划出的用地由所在地不动产登记机构进行登记。
       （四）做好与不动产登记工作的衔接。行署国土资源局负责做好与国土资源部国有重点林区原有登记资料电子数据的共享。国土资源部完成国有重点林区森林、林木和林地登记后，行署国土资源局负责做好与国土资源部的实时衔接，指导各县、区不动产登记机构更新登记信息，确保登记成果不重不漏。
       六、试点主要示范内容
       完成国有重点林区自然资源统一确权登记，主要探索国有重点林区登记单元边界如何与土地所有权边界、土地使用权边界、不动产产权边界、国有重点林区管理审批范围线边界等各类边界线做好衔接,确定国有重点林区登记单元边界划定的方法和原则；探索当国有重点林区管理界限、国有重点林区内自然资源跨越两个或两个以上行政区时，国有重点林区登记单元边界划定的方法和原则，形成《国有林区自然资源确权登记操作指引》。
       七、工作安排
       试点工作从2017年1月起正式启动，到2018年6月底前完成对试点的评估验收工作，共分三个阶段：
       （一）准备阶段（2017.01－2017.03）。
       1.组织准备。为保障试点工作的有序推进，及时成立领导小组，制定工作方案，开展相关宣传工作。成立以行署主要领导为组长，主管国土、林业副局长为副组长的大兴安岭地区自然资源统一确权登记试点工作领导小组，统筹部署和协调推进国有重点林区自然资源统一确权登记工作，成员单位包括行署国土资源局、地区编办、行署资源局、行署农业委员会、行署财政局、行署环境保护局、行署水务局、行署营林局、集团公司野生动植物保护处、国家林业局大兴安岭林业调查规划设计院、行署法制办、行署发改委、行署住房和城乡建设局、行署民政局、行署文体广新局、地区畜牧总站。
       2.技术准备。包括技术培训、技术支撑单位落实及成立专家咨询小组。依据《自然资源统一确权登记办法（试行）》，由各县、区不动产登记机构具体负责自然资源登记，技术培训的对象为参与自然资源统一确权登记的所有工作人员，培训内容为确权登记范围、登记单元设定及划分、自然资源分类和调查、自然资源登记簿填写等。
       由大兴安岭地区自然资源统一确权登记试点工作领导小组及其办公室会同涉及资源调查的林业局，组织委托具备乙级以上测绘资质，具有土地调查、林业调查、权属调查、内业建库等经验的调查机构，采取统一招标的方式，最终确定调查技术支撑单位。
       按照《自然资源统一确权登记试点方案》要求，此次试点是“以不动产登记为基础开展”，为保证技术上的顺畅、有效衔接，原则上应由不动产登记技术支撑单位作为不动产登记信息管理基础平台升级改造技术支撑单位，负责就登记过程中的问题进行答疑或搜集反馈。
       成立自然资源统一确权登记专家咨询组，提供有关理论、政策咨询。
       （二）实施阶段（2017.04－2018.02）。
       1.发布通告。向社会发布首次登记通告，包括自然资源登记的期限，自然资源的类型、范围及预划定的自然资源登记单元，需要集体土地所有权人、自然资源所有权行使主体等相关配合的事项及其他需要通过的内容。通告发出15个工作日内对通告内容有所异议的可向自然资源登记主管部门进行反馈，待调整后启动登记。
       2.开展调查。调查对象包括土地及其承载的自然资源，调查资料搜集包括土地利用现状调查资料，各类自然资源普查或调查成果，以土地利用现状分类为基础，在不冲突、可衔接的情况下，由国土资源主管部门会同林政资源等相关资源管理部门，形成自然资源调查底图，开展实地调查，查清登记单元内各类自然资源的类型、边界、面积、数量和质量等内容，对自然资源调查图件予以完善。
       3.资料审核。由国土资源主管部门会同相关资源主管部门就调查的自然资源基本状况进行核查，确认无误后，将相关管理部门的用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护规定或政策性文件及不动产登记内容记载于自然资源登记单元，由国土资源主管部门会同有关资源主管部门就登记的管制信息进行复核。
       4.登记公告。国土资源主管部门将自然资源登记事项在所在地政府门户网站及指定场所进行公告，公告期不少于15个工作日，公告期内，相关权利人对登记事项提出异议的，登记机构应当对提出的异议进行调查核实。
       5.记载登簿。公告期满无异议或者异议不成立的，登记机构将自然资源基本状况、权属状况和公共管制等登记结果记载于自然资源登记簿。
       6.建立自然资源登记系统。在不动产登记信息系统基础上，开发自然资源登记信息系统，编制与不动产登记相关联的自然资源统一确权登记编码，将自然资源确权登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台，同时纳入国土资源“一张图”及综合监管平台，建立自然资源确权登记信息数据库，实现自然资源确权登记信息与不动产登记信息有效衔接。
       （三）评估验收阶段（2018.03－2018.06）。形成试点报告和试点操作实施指引，由黑龙江省人民政府组织专家进行预验收，再向国土资源部提交试点报告和操作实施指引，并提出修订完善自然资源统一登记办法的建议，由国土资源部会同有关部门进行评估验收。
       八、保障措施
       （一）加强组织领导。
       成立大兴安岭地区自然资源统一确权登记试点工作领导小组，由行署国土资源局牵头，指导全区开展国有重点林区自然资源统一确权登记工作，做好与不动产登记成果的衔接。各相关部门要根据职责分工，积极配合国土资源部门共同落实确权登记工作，切实落实建设责任，确保如期完成登记任务。领导小组各成员单位职责分工如下：
       行署国土资源局：负责制定方案，提供土地利用现状图和专项普查或调查成果，相应调查成果的确认，以及涉及权属争议处理；负责协调各相关职能部门划定自然单元，明确技术路线及工作流程，做好试点工作的人员培训、技术指导、进度把控、监督检查、成果验收、总结上报等工作。
       地区编办：负责自然资源统一确权登记的机构设置、人员编制确定，以及自然资源管理的机构设置、人员编制确定等工作。
       行署资源局：负责国有重点林区林业相关规划及区域范围、林地等级、已发林权证的单位（个人）信息，相应调查成果确认，以及涉及权属争议处理等工作。
       行署农业委员会：负责农村集体耕地质量等级、水产养殖、农村土地承包经营权确权登记成果（包含数据库及正射影像）、农村第二轮土地承包资料和专项普查或调查成 果等资料提供，相应调查成果确认，以及涉及农村土地承包经营权权属争议处理等工作。
       行署财政局：负责经费保障，落实本级财政应承担经费的审核、拨付等工作。
       行署环境保护局：负责环境保护规划、生态红线划定、专项普查或调查成果等资料提供，以及相应调查成果确认等工作。
       行署水务局：负责水流、湖泊、水库等名录与边界，自然河流蓄滞洪区、行洪区范围、河口滩涂和专项普查或调查成果等资料提供，相应调查成果确认，以及涉及权属争议处理等工作。
       行署发改委：负责主体功能区规划、调查区域内的立项、以及专项普查或调查成果等资料提供，以及相应调查成果确认等工作。
       行署营林局：负责林业退耕还林等资料提供及相应调查成果确认。
       行署法制办：负责行署出台的涉及自然资源统一确权登记相关规范性文件的审核把关，承办相关行政复议应诉事项等工作。
       集团公司野生动植物保护处：负责林业集团公司湿地相关规划及区域范围等资料提供。
       国家林业局大兴安岭林业调查规划设计院：负责国有重点林区林业矢量化数据、专项普查或调查成果等资料提供以及必要的技术支撑。
       行署住房和城乡建设局：负责城镇、建制镇、乡村规划及风景名胜景区(点)分布、范围等资料提供，相应调查成果确认，以及涉及权属争议处理等工作。
       行署民政局：负责行政勘界、行政区划及地名调查成果等资料提供，相应调查成果确认，以及涉及行政区域界线权属争议处理等工作。
       行署文体广新局：负责文物、历史遗迹保护范围相关和专项普查或调查成果等资料提供，以及相应调查成果确认等工作。
       地区畜牧总站: 负责已确权的草原分布数据、边界，以及退耕还草和专项普查或调查成果等资料提供，相应调查成果确认，以及涉及权属争议处理等工作。
       各相关单位要对已有资料进行整理、审核，确保资料的准确无误，避免发生争议纠纷；要保证职责范围内涉及提供资料的全面详实，现有资料不能满足需要的，必须开展补充调查，确保资料完整。提供资料中如包含图形、界线资料，要统一调整为“西安80坐标系”矢量电子数据，以保证与土地利用现状数据相衔接。
       （二）落实保障经费。按事权划分，各级政府、林业局做好此项工作的经费保障工作，及时、足额落实工作经费，确保大兴安岭地区自然资源统一确权登记试点工作的顺利推进。
       （三）加强沟通协调。牵头单位要加强沟通，研究理清自然资源统一确权登记所需基础资料状况，对调查工作中遇到的困难和调查确权过程中出现的权属争议等问题，及时组织相关单位研究成因，采取切实可行措施，妥善予以解决，其中对重要问题，要及时向上级部门反馈。
       （四）加大宣传力度。以试点为契机，通过政府门户网站、电视、广播、报刊等媒介，大力宣传自然资源统一确权登记及我区加快推进生态文明建设的重大意义，提升社会共识，凝聚合力，为全面推进生态文明体制改革奠定良好的社会基础。
       （五）强化监督指导。建立工作进展信息联动机制，形成畅通的上行下达、下情上报通道，逐级落实，加强工作督查，定期开展进度通报。进一步强化技术指导，确保成果质量符合国家统一的技术标准。