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新《中华人民共和国政府信息公开条例》讲义

大家好：

按照《黑龙江省人民政府办公厅关于政府常务会议会前学法的通知》和《2021年度行署常务会议会前学法计划》相关要求，与大家共同学习交流《中华人民共和国政府信息公开条例》相关内容。

一、中华人民共和国政府信息公开条例理解与适用

新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》于2019年4月3日中华人民共和国国务院令第711号修订，自2019年5月15日起正式施行，共有六章，五十六条。

政府信息公开条例属于行政法的内容之一，因此政府信息公开是依法予以公开和依法不予公开。

新条例的主要内容有三个方面。

(一)主动公开

新《条例》要求，对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。主动公开部分共列出了15项法定公开内容，其中10项是所有行政机关的共性内容，5项是作为一级政府的共性内容。主要涉及三个方面。一是本机关基本情况，如机构设置、负责人姓名，财政预算决算，公务员招考情况等；二是本机关履职依据和执法决定；三是本行政区域的重要情况，如各类全局性规划计划、环保扶贫等重大民生信息。

(二)依申请公开

在规定特定信息必须主动公开的同时，《条例》同时也规定，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含行政机关设立的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。

申请人主体资格包括三个方面：一是“公民、法人或者其他组织”是适格的申请人。二是“公民、法人或者其他组织”，一般不包括行政机关本身。三是只要具备“公民、法人或者其他组织”的法律主体身份，就具备申请人主体资格。

政府信息公开义务主体：需要把握三方面的标准。一是行政性。也就是作为政府信息公开义务主体的行政机关，应当是行政性的行政机关，而不包括立法机关和司法机关。二是外部性。也就是作为政府信息公开义务主体的行政机关，应当是那些对外履行行政职责，其行为能够直接影响当事人权益的行政机关。三是独立性。也就是作为信息公开义务主体的行政机关，应当是在组织上相对独立地履行职责的行政机关。

外国人申请政府信息公开：本条例中有关申请政府信息主体的用词为“公民、法人或者其他组织”，从文本解释不应认为包括外国人和外国组织。按照相关解释，任何外国人、外国组织，可通过我国政府主动公开信息的渠道来获取政府信息。至于外国人和外国组织向我国政府申请获取其他政府信息的，应该依据国际法规定的原则，按照对等原则来进行处理。

除《条例》中明确的涉及国家秘密、法律行政法规禁止公开的政府信息，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，涉及商业秘密、个人隐私的政府信息可以不公开外，原则上必须在收到政府信息公开申请 20个工作日内做出处理。这就是“以公开为常态、不公开为例外”。

依申请公开与主动公开的区别：

一是公开对象不同。主动公开是面向不特定多数人的，特定信息的公开；依申请公开是面向个别申请人的，无法事先确定向谁公开。

二是公开的核心不同。主动公开的核心，在于内容; 依申请公开的核心，在于行政机关与申请人互动过程的程序规范。

三是公开的内容不同。主动公开的内容是公开特定信息；依申请公开的内容是依法处理申请人的申请；

四是公开的结果不同。主动公开的内容，确保政府信息依法主动公开；依申请公开的内容，最终处理结果，可能是公开，也可能是不公开。

(三)组织保障

新《条例》一方面明确政府信息公开机构更多的责任，另一方面赋予其担负职责所必要的权力。

《条例》规定，国办是全国政府信息公开工作主管部门，地方各级人民政府的办公厅（室）是本行政区域的主管部门，负责推进、指导、协调、监督政府信息公开工作。实行垂直领导的部门的办公厅（室）主管本系统的政府信息公开工作。

传统上，政府办公厅（室）不作为专项工作的主管部门。新《条例》之所以这么规定，是因为政府信息公开既是一项综合性很强的专业工作，又是专业性很强的综合工作，只有政府办公厅（室），才能真正担负起相应的职责。

为了保证政府办公厅（室）有效履职，《条例》对其作了相应授权。除对政府信息公开工作进行日常指导、监督检查、督促整改、通报批评外，还可以对有责任的领导人员和直接责任人员，依法向有权机关提出处理建议。这是新《条例》增加的一项权力。

二、政府信息公开条例重要条款解读

政府信息公开条例内容有：总则、公开的主体和范围、主动公开、依申请公开、监督和保障、附则六部分。

第一章　总　　则

这一章，我们需要了解的是：

一是政府信息：是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

　　二是公开机构：各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。

　　1.国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。

　　2.县级以上地方人民政府办公厅（室）是本行政区域的政府信息公开工作主管部门，负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。

　　3.实行垂直领导的部门的办公厅（室）主管本系统的政府信息公开工作。

三是行政机关公开政府信息的原则：

1.坚持以公开为常态、不公开为例外的原则；

2.遵循公正、公平、合法、便民的原则；

3.及时、准确地公开政府信息的原则。

这里还要强调的是，行政机关发现有影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整的信息，应当发布准确的政府信息予以澄清。

第二章　公开的主体和范围

这一章，我们需要了解的是：

一是政府信息公开的主体：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开；两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开；法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。

　　二是不予公开的政府信息：1.依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。（这就是我们所说的“三安全一稳定”。首先，依法确定为国家秘密的政府信息。《中华人民共和国保守国家秘密法》第二条规定：“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”因此，若被确定为国家秘密的政府信息，是不能公开的。同时，第四条第二款规定：“法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开。”也就是说，对于不属于国家秘密的而应当公开的政府信息，不能以属于国家秘密为由不予公开。

案例：奚明强诉中华人民共和国公安部案

（一）基本案情

2012年5月29日，奚明强向中华人民共和国公安部申请公开《关于实行“破案追逃”新机制的通知》（公通字〔1999〕91号）、《关于完善“破案追逃”新机制有关工作的通知》（公刑〔2002〕351号）、《日常“网上追逃”工作考核评比办法（修订）》（公刑〔2005〕403号）等三个文件中关于网上追逃措施适用条件的政府信息。2012年6月25日，公安部作出《政府信息公开答复书》，告知其申请获取的政府信息属于法律、法规、规章规定不予公开的其他情形。根据《政府信息公开条例》第十四条第四款的规定，不予公开。奚明强不服，在行政复议决定维持该答复书后，提起行政诉讼。

（二）裁判结果

北京市第二中级人民法院经审理认为，公安部受理奚明强的政府信息公开申请后，经调查核实后认定奚明强申请公开的《关于实行“破案追逃”新机制的通知》是秘密级文件；《关于完善“破案追逃”新机制有关工作的通知》、《日常“网上追逃”工作考核评比办法（修订）》系根据前者的要求制定，内容密切关联。公安部经进一步鉴别，同时认定奚明强申请公开的信息是公安机关在履行刑事司法职能、侦查刑事犯罪中形成的信息，且申请公开的文件信息属于秘密事项，应当不予公开。判决驳回奚明强的诉讼请求。

奚明强不服，提出上诉。北京市高级人民法院经审理认为，根据《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，奚明强向公安部申请公开的三个文件及其具体内容，是公安部作为刑事司法机关履行侦查犯罪职责时制作的信息，依法不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息。因此，公安部受理奚明强的政府信息公开申请后，经审查作出不予公开的被诉答复书，并无不当。判决驳回上诉，维持一审判决。

（三）典型意义

本案的焦点集中在追查刑事犯罪中形成的秘密事项的公开问题。根据《政府信息公开条例》第十四条的规定，行政机关不得公开涉及国家秘密的政府信息。《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条规定，“维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”应当确定为国家秘密。本案中，一审法院认定原告申请公开的文件信息属于秘密事项，应当不予公开，符合前述法律规定。同时，公安机关具有行政机关和刑事司法机关的双重职能，其在履行刑事司法职能时制作的信息不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息。本案二审法院在对公安机关的这两种职能进行区分的基础上，认定公安部作出不予公开答复并无不当，具有示范意义。

2.涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。

案例：杨政权诉山东省肥城市房产管理局案

（一）基本案情

2013年3月，杨政权向肥城市房产管理局等单位申请廉租住房，因其家庭人均居住面积不符合条件，未能获得批准。后杨政权申请公开经适房、廉租房的分配信息并公开所有享受该住房住户的审查资料信息（包括户籍、家庭人均收入和家庭人均居住面积等）。肥城市房产管理局向杨政权出具了《关于申请公开经适房、廉租住房分配信息的书面答复》，答复了2008年以来经适房、廉租房、公租房建设、分配情况，并告知，其中三批保障性住房人信息已经在肥城政务信息网、肥城市房管局网站进行了公示。杨政权提起诉讼，要求一并公开所有享受保障性住房人员的审查材料信息（涉及个人隐私）。

（二）裁判结果

泰安高新技术产业开发区人民法院经审理认为，杨政权要求公开的政府信息包含享受保障性住房人的户籍、家庭人均收入、家庭人均住房面积等内容，此类信息涉及公民的个人隐私，不应予以公开，判决驳回杨政权的诉讼请求。

杨政权不服，提起上诉。泰安市中级人民法院经审理认为，《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》均确立了保障性住房分配的公示制度，《肥城市民政局、房产管理局关于经济适用住房、廉租住房和公共租赁住房申报的联合公告》亦规定，“社区（单位），对每位申请保障性住房人的家庭收入和实际生活状况进行调查核实并张榜公示，接受群众监督，时间不少于5日”。申请人据此申请保障性住房，应视为已经同意公开其前述个人信息。与此相关的政府信息的公开应适用《政府信息公开条例》第十五条 “经第三方同意，予以公开”的规定。另，应首先考量保障性住房这一具有公共属性的制度的社会影响，使获得这一公共资源的公民让渡部分个人信息，既符合比例原则，又利于社会的监督和住房保障制度的良性发展，适合条款中“对公共利益造成重大影响”。被告的答复未达到全面、具体的法定要求，因此判决撤销一审判决和被诉答复，责令被告自判决发生法律效力之日起15个工作日内重新书面答复。

（三）典型意义

本案的焦点问题是享受保障性住房人的申请材料信息是否属于个人隐私而依法不予公开。该问题实质上涉及了保障公众知情权与保护公民隐私权两者发生冲突时的处理规则。这时就适用，第十五条这种情形，在该信息不公开时会影响公共利益，因此，以享受保障性住房人让渡部分个人信息的方式优先保护较大利益的知情权、监督权，相关政府信息的公开不应也不必以权利人的同意为前提。二审判决确立的个人隐私与涉及公共利益的知情权相冲突时的处理原则，符合法律规定，具有标杆意义。

　　3.行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。

　　行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。

第三章　主动公开

主动公开是指对于涉及公共利益调整、需要社会公众广泛知晓或参与决策的事项，各级行政机关应当采取有效形式，在职责范围内，按照规定程序，及时主动地向社会公开。主动公开是政府信息公开的主要方式，也是本条例设定的一项重要制度。

这一章，我们要了解的内容是：

一是主动公开的内容：

　　（一）行政法规、规章和规范性文件；

　　（二）机关职能、机构设置、办公地址、办公时间、z6尊龙旗舰厅的联系方式、负责人姓名；

　　（三）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；

（四）国民经济和社会发展统计信息；

（五）办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果；

　　（六）实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定；

　　（七）财政预算、决算信息；

　　（八）行政事业性收费项目及其依据、标准；

　　（九）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；

　　（十）重大建设项目的批准和实施情况；

　　（十一）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；

　　（十二）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；

　　（十三）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况；

　　（十四）公务员招考的职位、名额、报考条件等事项以及录用结果；

　　（十五）法律、法规、规章和国家有关规定规定应当主动公开的其他政府信息。（这一条对主动公开的重点内容逐一进行了明确，非常详尽，一目了然。）

除上述这些应该主动公开的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。

　  二是公开时限：属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内及时公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。

第四章　依申请公开

这一章，我们要了解的内容是：

一是申请的主体：除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。

二是申请的形式和要求：公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当向行政机关的政府信息公开工作机构提出，并采用包括信件、数据电文在内的书面形式；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的政府信息公开工作机构代为填写政府信息公开申请。

三是申请答复：行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复。需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请，延长的期限最长不得超过20个工作日；行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。

案例：王宗利诉天津市和平区房地产管理局案

（一）基本案情

2011年10月10日，王宗利向天津市和平区人民政府信息公开办公室提出申请，要求公开和平区金融街公司与和平区土地整理中心签订的委托拆迁协议和支付给土地整理中心的相关费用的信息。2011年10月11日，和平区信息公开办将王宗利的申请转给和平区房地产管理局，由和平区房管局负责答复王宗利。2011年10月，和平区房管局给金融街公司发出《第三方意见征询书》，要求金融街公司予以答复。2011年10月24日，和平区房管局作出了《涉及第三方权益告知书》，告知王宗利申请查询的内容涉及商业秘密，权利人未在规定期限内答复，不予公开。王宗利提起行政诉讼，请求撤销该告知书，判决被告依法在15日内提供其所申请的政府信息。

（二）裁判结果

天津市和平区人民法院经审理认为，和平区房管局审查王宗利的政府信息公开申请后，只给金融街公司发了一份第三方意见征询书，没有对王宗利申请公开的政府信息是否涉及商业秘密进行调查核实。在诉讼中，和平区房管局也未提供王宗利所申请政府信息涉及商业秘密的任何证据，使法院无法判断王宗利申请公开的政府信息是否涉及第三人的商业秘密。因此，和平区房管局作出的《涉及第三方权益告知书》证据不足，属明显不当。判决撤销被诉《涉及第三方权益告知书》，并要求和平区房管局在判决生效后30日内，重新作出政府信息公开答复。

一审宣判后，当事人均未上诉，一审判决发生法律效力。

（三）典型意义

本案的焦点集中在涉及商业秘密的政府信息的公开问题以及征求第三方意见程序的适用。在政府信息公开实践中，行政机关经常会以申请的政府信息涉及商业秘密为理由不予公开，但有时会出现滥用。商业秘密的概念具有严格内涵，依据《反不正当竞争法》的规定，商业秘密是指不为公众知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。行政机关应当依此标准进行审查，而不应单纯以第三方是否同意公开作出决定。本案和平区房管局在行政程序中，未进行调查核实就直接主观认定申请公开的信息涉及商业秘密，在诉讼程序中，也没有向法院提供相关政府信息涉及商业秘密的证据和依据，导致法院无从对被诉告知书认定“涉及商业秘密”的事实证据进行审查，也就无法对该认定结论是否正确作出判断。基于此，最终判决行政机关败诉符合立法本意。该案例对于规范处理政府信息公开涉及商业秘密的政府信息申请具有典型示范意义。

四是申请内容涉及多个单位：申请公开的政府信息由两个以上行政机关共同制作的，牵头制作的行政机关收到政府信息公开申请后可以征求相关行政机关的意见，被征求意见机关应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见，逾期未提出意见的视为同意公开。

　　五是区分申请内容用途：申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。

六是公开内容的调整：多个申请人就相同政府信息向同一行政机关提出公开申请，且该政府信息属于可以公开的，行政机关可以纳入主动公开的范围。

对行政机关依申请公开的政府信息，申请人认为涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的，可以建议行政机关将该信息纳入主动公开的范围。行政机关经审核认为属于主动公开范围的，应当及时主动公开。

第五章　监督和保障

这一章规定的是：

一是各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。

　　二是政府信息公开工作主管部门应当加强对政府信息公开工作的日常指导和监督检查，对行政机关未按照要求开展政府信息公开工作的，予以督促整改或者通报批评；需要对负有责任的领导人员和直接责任人员追究责任的，依法向有权机关提出处理建议。（本条赋予了政府信息公开工作主管部门三种具体的法定监督权。一是督促整改权；二是通报批评权；三是责任人处理建议权。

三是行政机关违反本条例的规定，未建立健全政府信息公开有关制度、机制的，由上一级行政机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

对不依法履行政府信息公开职能，不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的情形，由上一级行政机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

第六章　附　　则

本章规定的是：该条例自2019年5月15日起施行。

结束语：推行政务公开，是政府服务群众，对群众负责，接受群众监督的重要制度安排，新时代行政机关领导干部必须高度重视《条例》在实际工作中的运用，坚持依法行政，不断提高政府工作透明度，提升政府公信力和服务质效，合力促进法治政府、阳光政府、服务型政府建设。
‎    谢谢！