大兴安岭地区国土空间总体规划 （2020-z6尊龙旗舰厅

大兴安岭地区国土空间总体规划

（2020-2035年）编制工作方案

为贯彻落实《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》的有关要求，根据国家和省对国土空间规划编制的工作部署，结合全区实际，制定本工作方案。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九届四中全会、省委十二届六次全会精神，围绕地委、行署工作部署，坚持新发展理念，坚持一切从实际出发，按照高质量发展要求，建立健全国土空间规划体系，科学把握经济社会发展与自然资源保护之间的关系，有效提升国土空间治理能力现代化水平，促进国土空间资源合理开发、充分利用和有效保护，为大兴安岭地区全面振兴全方位振兴提供有力保障。

（二）基本原则。

1.坚持保护优先，绿色发展。坚持生态优先，保护优先，推动生态系统修复保护，保障国家生态系统安全，推动形成绿色生产生活方式，构建人与自然和谐共生的空间格局。

2.坚持统筹规划，协调发展。落实主体功能区战略，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，合理确定全区生态、农业、城镇三类空间，推动区域协调、城乡融合发展。上下联动，统筹规划，绘制全域全要素的“一本规划、一张蓝图”，发挥国土空间总体规划对各专项规划的指导和约束作用，提升空间治理能力和水平。

3.坚持节约集约，因地制宜。将节约集约利用资源摆在更加突出位置，强化建设用地总量和强度控制，约束规范各类土地利用行为。因地制宜制定差别化引导策略，进一步突出寒地型林区小城镇特色，促进差别化发展。

4.坚持以人为本，高质量发展。坚持以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，提升基础设施和公共服务水平，协调优化各类用地规模、结构、布局和时序。助力乡村振兴战略，实现城乡基本公共服务均等化。坚持民生福祉优先，防范自然灾害，改善人居环境，提高宜居水平，统筹推进基层政权服务和社会组织服务发展体系，为人民享有高质量公共服务、社会服务、自主服务奠定基础。

（三）总体目标。根据全区经济社会发展中长期目标，严格控制国土空间开发强度，调整优化空间结构，科学划定“三区三线”；严守环境保护底线，确定绿色保护空间；坚守耕地保护红线，划定现代农业生产空间；遵循城镇化发展规律，安排高效宜居城镇发展空间，建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局。

二、主要工作任务

（一）统一规划基础。以2020年为基期年，近期为2025 年，目标年到2035年，远景展望至2050 年。规划范围为大兴安岭地区行政辖区内全部土地。统一采用第三次全国国土调查数据，依据国土空间规划用地分类标准，制作统一的国土空间基础现状底图。

    （二）现状分析与风险识别。总结历年人口变化、国土空间开发、保护的变化趋势、演变规律以及空间分布特征，分析人口增长、经济社会发展与国土空间开发保护的内在联系，进一步梳理我区国土空间开发保护存在的问题，剖析问题产生的根源。开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称双评价），研判国土空间开发利用问题和风险，识别生态系统服务功能极重要和生态极敏感空间，明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间。开展国土空间利用和风险评估，研究水、土、资源、能源等开发利用存在的问题，结合未来人口数量和需求结构变化、科技进步等态势，研究国土空间在生态保护、资源利用、人居环境、空间安全等方面可能面临的风险，并提出对策建议。

    （三）明确空间战略与目标。准确把握我区国土空间开发保护面临的主要形势，找准大兴安岭地区在全省乃至全国国土空间格局中的定位，明确新时代全区区域发展总体战略，科学拟定大兴安岭地区未来国土空间保护开发利用的战略目标与发展愿景。

    （四）优化引导国土空间格局。依托双评价，科学划定以生态用地为主体的生态保护空间。结合农业现代化、农村新产业新业态以及乡村振兴新要求，科学落实农业发展空间。按照区域协调、要素聚集、产业匹配的目标要求，科学确定城镇发展空间。协调生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线落地，统筹优化城镇、农业、生态格局。结合全区历史文化特色，明确省级以上历史文化保护与传承的重点地区。

    （五）确定生态修复和综合整治任务。明确生态保护修复的目标、任务、重点区域和重大工程。运用城乡建设用地增减挂钩、增存挂钩、城镇低效用地再开发、耕地占补平衡机制，实施城市有机更新和乡村全域整治，实现国土空间生态整体保护、系统修复和综合治理。

    （六）制定国土空间用途管制规则。研究全域全类型、不同层级尺度的国土空间转用审批制度，从严控制各类建设占用自然生态空间。注重开发强度管控，严格耕地、自然保护地、生态保护红线、生态敏感脆弱区等特殊区域的用途管制；明确用途分区指引，制定分区差异化用途转换规则，探索分区准入机制，推动管制手段向刚性和弹性有机结合转变。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划 规划许可”管制方式。在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划 规划许可”和“约束指标 分区准入”管制方式。

    （七）提出区际协调发展要求。强化区域协调发展，提出广域空间和区内重点地区协调发展要求和措施，包括区际、区内重点地区产业协同发展、基础设施共建共享、跨区域生态廊道共治共保、重要经济目标共防、资源能源统筹利用等。

    （八）构建规划保障支撑体系。对区域土地、水、森林、草地、非能源矿产等重要资源的保护和开发利用做出安排，明确目标、时序、总量、布局、结构、强度等。优化区域能源系统，明确能源网络布局。研究城镇发展趋势、人口集聚和产业发展对重大基础设施的需求，促进基础设施布局优化和区内区外共建共享。分析评估区域内防灾减灾现状和问题，完善灾害预警网络，提出灾害防治重点区域，明确防灾减灾骨干工程。

    （九）协调指引与管控引导。明确地区国土空间规划体系，以全区国土空间总体规划指导各县（市、区）总体规划、专项规划等下位规划编制。根据工作需要，在总体规划批复后，逐步完成详细规划审批。分解下达国土空间开发强度、生态保护红线控制面积、耕地保有量及永久基本农田保护面积，用水总量和强度控制等约束性指标；优化主体功能分区，协调落实三条控制线划定；明确区域城镇体系布局。对各专项规划编制提出指导约束要求。相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划，各专项规划的编制由有关行业部门组织编制。

    （十）建立规划实施保障机制。制定实施全区主体功能区政策措施，提出国土空间用途管制、自然资源有偿使用、生态保护补偿、空间管控传导、区域空间协调联动、城乡空间融合发展、自然资源资产管理、国土空间评估绩效考核、自然资源离任审计等方面的保障机制，以及人口流动、产业投资、金融财税和资源配置的配套政策。依托国土空间基础信息平台，开展规划实施动态监测、评估和预警。

三、工作要求

（一）进度要求。2020年11月15日前形成总体规划文本讨论稿，12月10日前形成总体规划文本审议稿，12月31日前形成总体规划文本上报稿，待总体规划成果报批。

1.前期准备阶段（2020年7月10日至8月10日）。召开全区国土空间规划编制启动会，组建领导小组、工作专班，确定参与部门和工作任务；征求重大问题专题研究意见建议；完成总体规划编制工作方案，经行署常务会议审议通过后下发。

2.落实编制单位和专题研究阶段（2020年8月11日至9月10日）。开展总体规划编制任务招投标，落实编制单位，签订服务合同；组织编制单位开展现场调研、基础数据和资料收集；开展重大问题专题研究和双评价，涉及发改、交通、水利、农业、产业等部门的专题研究，由行业部门在规定期限内提交专题研究成果初稿。

3.总体规划编制阶段（2020年9月11日至11月15日）。在专题研究和重大问题研究分析基础上，开展总体规划文本编制。针对各单位国土空间规划编制时间紧、任务重、缺乏编制经验、编制力量不足的实际，借力编制队伍开展相关业务培训，8月31日前形成总体规划文本初稿；与相关专项规划对接协调，根据第三次全国国土调查，生态保护红线调整、自然保护地优化调整以及地区国土空间配置方案阶段性成果等规划编制前置基础要素，结合省下达的控制性指标，修改完善国土空间总体规划，期间召开专家研讨咨询会，9月15日前形成总体规划文本讨论稿，初步完成总体规划相关图件编制。

4.评审论证阶段（2020年11月16日至12月10日）。就总体规划文本讨论稿中规划目标、空间格局、城镇体系、主要指标等主要内容邀请专家进行评审论证，修改完善形成总体规划文本征求意见稿（包括完善说明、图件），广泛征求各部门、县（市、区）意见，修改完善后于12月10日前形成总体规划文本审议稿。

5.成果报批阶段（2020年12月10日至12月31日）。将总体规划文本审议稿形成简要说明向省厅汇报，根据省厅意见修改完善，提交地区规划委员会、行署常务会议审查和地区人大工委审议，12月31日前形成总体规划文本上报稿，由行署报省政府审批。县级总体规划，经同级人大常委会审议后，由行署报省政府审批。乡级总体规划由县（市、区）政府报行署审批。

（二）层级要求。

1.地区国土空间总体规划。形成全区国土空间总体规划纲要，明确空间战略目标，明确各项约束性和引导性指标。确定国土空间保护、开发、利用、修复、治理总体格局，制定全域规划分区，明确准入规则，统筹划定“三条控制线”，明确管控要求，合理控制整体开发强度，提出区际协调发展要求，建立规划实施的协调指引、管控引导的保障机制。纵向上，落实上位规划的目标和战略，明确本级规划的底线和重点，提出下位规划的控制和引导；横向上，统筹地区及地直有关部门的各类空间性规划，明确各部门的空间使用和管理边界。

2.县（市、区）国土空间总体规划。两县一市四区国土空间总体规划是对县（市、区）区域范围内国土空间开发保护做出的总体安排和综合部署，是落实地区国土空间总体规划的主平台，编制专项规划、详细规划的依据。规划要提出到2035年县（市、区）区域国土空间发展目标，明确各项约束性和引导性指标。确定国土空间保护、开发、利用、修复、治理总体格局，制定全域规划分区，明确准入规则，统筹划定“三条控制线”，明确管控要求，合理控制整体开发强度。统筹县（市、区）区域产业、交通等基础设施布局和廊道控制要求，提出公共服务设施建设标准和布局要求，构建社区生活圈，提出对城乡风貌塑造、历史文脉传承、绿地水系建设和城镇更新的原则要求。安排国土综合整治、生态修复等重点工程的规模、布局和时序。建立健全规划传导机制，明确国土空间分区准入、用途转换等管制规则，严格耕地、自然保护地、生态保护红线、生态敏感脆弱区等特殊区域的用途管制。

3.乡镇国土空间规划。乡镇国土空间规划是对县（市、区）国土空间规划的细化落实，可因地制宜，将乡镇与县（市、区）国土空间总体规划合并编制，也可将一个以上乡镇、街道合并成一个分区，编制乡镇级国土空间规划。依据上级国土空间总体规划，明确乡镇发展战略目标和国土空间发展目标，落实下达的各项约束性指标，对详细规划的编制提出明确管控引导。

四、保障措施

（一）强化组织领导。

地区国土空间规划委员会对国土空间规划工作进行统一组织领导，对规划编制、部门协调、实施管理等重大问题进行研究和决策；成员单位根据职责分工，各司其职，各负其责，协力推进，确保全区国土空间总体规划编制工作任务按期、保质完成。

（二）组建编制专班。

根据国家、自然资源部指导意见，结合省里要求，地区成立专项工作机构，地区层面成立地区专项工作领导小组，由行署主要领导为组长，分管领导为副组长，地区自然资源局为牵头部门，地区发展和改革委员会、地区生态环境局、地区工业和信息化局、地区交通运输局、地区农业农村局、地区水务局等地直相关单位、县（市、区）政府为成员单位。其主要职责是统筹推进和落实各项工作任务，协调解决工作中的重大问题，督促各县（市、区）政府落实主体责任。领导小组将根据工作实际情况，对各县（市、区）的工作进展情况进行指导、检查和督导。县级人民政府是国土空间总体规划编制的责任主体，由主要领导亲自负责，研究重大问题以及其他重要事项，组建编制专班，确保编制工作顺利开展。要秉承开门编制规划理念，提高规划编制的透明度和社会参与度，广泛开展调研和专题研究，组建规划咨询专家库，在编制过程中定期对总体规划及相关专题的阶段成果进行咨询指导，开展专题培训并参与方案审查、论证等工作。

（三）落实编制经费。

结合编制工作任务、工作成果和进度安排，地区、各县（市、区）要抓紧落实编制经费，保证各项工作顺利启动和按时完成。行署规划编制专项经费由地区财政列支，县（市、区）规划编制专项经费由县（市、区）财政予以保障。

    （四）加强宣传工作。

通过主流媒体，适时宣传规划工作的重要部署、重大进展和重要成果，增加规划工作的透明度，争取社会公众的广泛参与和支持。